واكاوی بودجه امسال صندوق های بازنشستگی
از افزایش سن بازنشستگی تا بودجه ۱۴۰۳ صندوق های بازنشستگی
خاتون یار: دولت در لایحه بودجه 1403 درحالی 130 همت جهت تأدیه بدهی خود به سازمان تامین اجتماعی و متناسب سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تامین اجتماعی در نظر گرفته که در بخش اول قانون بودجه، محل تامین بدهی های دولت به سازمان مذکور نقدی یا تهاتر، واگذاری سهام شرکت، تهاتر میعانات گازی و نفتی، واگذاری اوراق بهادار، اعطای ضمانت نامه های دولتی و... ذکر شده؛ نحوه ای از وصول بدهی که این نگرانی را به وجود می آورد که از نظر نقدشوندگی و همین طور امکان تکرار، در سالهای بعد با محدودیت مواجه می باشد یا خیر؟
به گزارش خاتون یار به نقل از ایسنا، طبق لایحه تقدیمی، دولت برای پشتیبانی از صندوق های بازنشستگی بیش از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته که ۲۵۶.۵ هزار میلیارد تومان در ارتباط با صندوق بازنشستگی کشوری، ۱۳۲ هزار میلیارد تومان برای کمک به صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح و ۱۴.۳ هزار میلیارد تومان بابت صندوق بازنشستگی فولاد و وزارت اطلاعات تعیین شده است.
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ منابع اختصاص داده شده به صندوق بازنشستگی کشوری با ۲۳.۹ درصد رشد به رقم ۲۵۶.۵ هزار میلیارد تومان، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح با ۱۷.۴۵ درصد رشد به رقم ۱۳۲.۳۶ هزار میلیاردتومان و کمک به صندوق فولاد با ۲۶.۸۸ درصد رشد به ۱۲.۳ هزار میلیارد تومان و صندوق وزارت اطلاعات نیز با ۲۳.۱۶ درصد رشد به ۲ هزار میلیارد تومان رسیده است.
اختصاص ۵۰ هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه برای متناسب سازی حقوق بازنشستگان
بر طبق گزارش مرکز پژوهش های مجلس، ۵۰ هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ بعنوان متناسب سازی حقوق بازنشستگان سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد در نظر گرفته شده است. ازاین رو مجموع این کمک های مستقیم به بیشتر از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان می رسد که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ به میزان ۳۶.۹ درصد رشد کرده است. این منابع اختصاص یافته از بودجه عمومی به صندوق های مذکور، ۱۶ درصد از کل بودجه عمومی دولت می باشد که نسبت به عدد مشابه در سال ۱۴۰۲ رشد داشته است.
در نظر گرفتن ۱۳۰ هزار میلیارد تومان برای تأدیه بدهی دولت به تامین اجتماعی
همین طور دولت مبلغ ۱۳۰ هزار میلیارد تومان جهت تأدیه بدهی قطعی حسابرسی شده خود به سازمان تامین اجتماعی و متناسب سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تامین اجتماعی در نظر گرفته است که با فرض تحقق کامل برای موارد مذکور کفایت نخواهد کرد. هرچند که در طول سالیان اخیر بخش قابل توجهی از منابع صندوق های بازنشستگی از محل منابع عمومی که مجموع منابع کشور از محل مالیات، صادرات نفت و... است تامین می شد اما در بودجه حاضر برای نخستین بار، منبع مالیاتی جدیدی جهت تامین مالی متناسب سازی مستمری بازنشستگان در نظر گرفته شده است که یک شیوه تامین مالی پایدار و شفاف محسوب شده و موجب کاهش تأثیر متناسب سازی بر تشدید کسری بودجه می شود.
بدهی های دولت به تامین اجتماعی چگونه تسویه می شود؟
نکته دیگر در مورد نحوه وصول این بدهی ها و تعهدات است؛ در بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ محل تامین بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی نقدی یا تهاتر، واگذاری سهام شرکت، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی، واگذاری اوراق بهادار اسلامی، اعطای ضمانت نامه های دولتی و امتیازات مورد توافق و واگذاری طرح (پروژه)ها و سایر موارد قابل واگذاری ذکر شده است. موارد مذکور از نظر نقدشوندگی و همین طور امکان تکرار در سالهای بعد به نظر می آید با محدودیت جدی روبرو شده و پس محل بازپرداخت بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی از پایداری کمتری برخوردار شود. انتظار می رود دولت بار مالی برآوردی هر کدام از طرح ها و بدهی های ناشی از قوانین و مقررات حمایتی تحمیل شده به سازمان تامین اجتماعی را به تفکیک بصورت شفاف برآورد و در بودجه منظور کند.
در عصر حاضر، اهمیت نظام بازنشستگی جهت تامین حداقلی از سطح معیشت بازنشستگان و پشتیبانی از سالمندان بر کسی پوشیده نیست تاکید بر اهمیت این مسئله سبب شده به سبب ماده ۲۲ اعلامیه حقوق بشر مصوب سال ۱۹۴۸ برخورداری از تامین اجتماعی بعنوان حقی بشری تلقی شود. این مهم در ماده ۲۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به گونه ای مبسوط تصریح شده است، پس یکی از وظایف اصلی حاکمیت در ایران را می توان برخورداری از تامین اجتماعی برای همگان دانست. در پرتو جایگاه رفیع نظام تامین اجتماعی و نیز بمنظور جامعیت دادن و انسجام بخشی به تلاش ها و ایجاد جهش در ارکان این نظام، در سال ۱۴۰۱ سیاست های کلی تامین اجتماعی بعنوان یک سند بالادستی و چارچوب سیاستی ابلاغ گردید تا چنان که در متن این سیاست ها بیان شده: «نظامی کارآمد، توانمندساز، عدالت بنیان، کرامت بخش و جامع برای تامین اجتماعی همگان که برگرفته از الگوهای اسلامی-ایرانی و مبتنی بر نظام اداری کارآمد، حذف تشکیلات غیرضرور و رفع تبعیض های ناروا و بهره گیری از مشارکت های مردمی باشد، طراحی و اجرا شود»
مروری بر وضعیت صندوق های بازنشستگی در کشور
در ایران ۱۷ صندوق بازنشستگی فعال وجود دارد که چهار صندوق اصلی «سازمان تامین اجتماعی»، «صندوق بازنشستگی کشوری»، «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر»، «سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح» و ۱۳ صندوق صنفی و اختصاصی را شامل می شود که برمبنای برآوردها مجموعاً در سال ۱۴۰۱ بیش از ۷۴ درصد از جمعیت کشور را پوشش می دهند.
در میان این صندوق ها، سازمان تامین اجتماعی با بیش از ۴۶ میلیون و ۴۰۰ هزار نفر (افراد اصلی و تبعی) تحت پوشش در سال ۱۴۰۱ بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور به حساب می آید که جهت تامین حقوق و مزایای مستمری بگیران خود هنوز به کمک منابع بودجه نیاز پیدا نکرده است، اما در مقابل صندوق های بازنشستگی کشوری، تامین اجتماعی نیروهای مسلح (لشکری) کارکنان فولاد و کارکنان وزارت اطلاعات، چهار صندوقی هستند که قادر به تامین حقوق و مزایای حقوق بگیران خود با تاکید بر منابع داخلی خود نبوده و وابسته به بودجه سالیانه هستند. سایر صندوق های بازنشستگی را نیز نمی توان مستقل از بودجه دانست و اکثریت صندوق های دستگاهی وضعیت مالی مناسبی نداشته و کمبود درآمد آنها بوسیله دستگاه مادر مانند سازمان صداوسیما و... تامین می شود. پس برخی ارقام کمک به صندوق ها بصورت شفاف در بودجه عمومی ذکر نمی شود.
کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق های بازنشستگی
یکی از شاخصهای مهم نمایانگر وضعیت ثبات و پایداری صندوق ها «نسبت پشتیبانی» است. این شاخص برابر با نسبت تعداد بیمه شدگان اصلی به تعداد پرونده های مستمری بگیران است و در حقیقت وضعیت جریان مالی ورودی به جریان مالی خروجی صندوق ها را نشان داده است. پس هرچه این شاخص بزرگتر باشد، آن صندوق از نظر درآمد و هزینه در نقطه مطلوب تری قرار دارد. به این معنا که به ازای هر مستمری بگیر در صندوق، افراد بیمه پرداز بیشتری وجود دارند. بررسی آمارهای انتشار یافته توسط سازمان تامین اجتماعی نشان داده است که روند تغییرات این شاخص در دو دهه اخیر برای این سازمان نزولی بوده و مقدار آن تا سال ۱۴۰۱ به حدود ۴ رسیده است. به عبارت دیگر، در دو دهه اخیر بصورت مستمر نسبت درآمد حاصل از دریافت حق بیمه به هزینه پرداخت مستمری کاسته شده است. همین طور آمارهای انتشار یافته از صندوق بازنشستگی کشوری بعنوان دومین صندوق بازنشستگی بزرگ کشور (از نظر تعداد افراد تحت پوشش) نشان داده است که شاخص مذکور به عدد ۰.۵۵ در سال ۱۴۰۱ رسیده که کاملا گویای وضعیت بغرنج این صندوق است.
سایر صندوق های بازنشستگی نیز از نسبت پشتیبانی مناسبی برخوردار نبوده و طبعاً وضعیت مناسبی از نظر مالی ندارند؛ برای مثال طبق آخرین آمارهای در دسترس برای سال ۱۳۹۹، نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح ۰.۸۳ و سایر صندوق ها ۱.۱۰ است که نشان از وخامت پایداری مالی در این صندوق ها دارد. به نظر می آید تنها صندوق های وکلای دادگستری و بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر از نسبت پشتیبانی خوبی برخوردار می باشند که روند ۱۰ ساله نسبت مذکور در صندوق بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر نشان دهنده حرکت سریع این صندوق به سمت وضعیتی نامطلوب است.
یکی از با اهمیت ترین دلیلهای بروز وضعیت وخیم نسبت پشتیبانی صندوق را می توان در تغییر نامتوازن و سریع ترکیب سنی جمعیت به سمت سالمندی بیشتر جستجو کرد. بالا بودن نرخ رشد جمعیت در یک دوره (دهه ۱۳۶۰) و کاهش این نرخ در دوره های بعدی سبب شده که به تدریج ترکیب سنی جمعیتی کشور از نظر سنی نامتوازن شود. به صورتی که بر طبق گزارش های مرکز آمار کشور در آبان ماه سال ۱۳۶۵ جمعیت سالمندان و میانسالان (۳۰ سال و بیشتر) کشور ۲۸ درصد کل جمعیت بوده است. در حالیکه در آبان ماه سال ۱۳۹۵ سهم جمعیت مذکور به حدود ۵۱ درصد از جمعیت کل کشور می رسد. این عدد در سال ۱۴۰۰ به میزان ۵۷ درصد جمعیت کشور پیش بینی می شود. همین طور متوسط سنی جمعیت کشور از ۲۱.۷ در سال ۱۳۶۵ به ۳۱.۱ در سال ۱۳۹۵ رسیده است. تغییرات جمعیتی با عنایت به فقدان یک نظام تامین اجتماعی چند لایه منسجم و کارآمد و نیز ساختار مالی صندوق های بازنشستگی در ایران که از نوع نظام تعادل منابع-مصارف هستند، سبب شده تا بصورت مستقیم و سریع بر صندوق های بازنشستگی آثار سوء خودرا نشان دهد.
افزایش شکاف سن برقراری بازنشستگی و امید به زندگی
دلایل بازنشستگی های قبل از موعد
یکی از موارد مهم تأثیرگذار بر پایداری صندوق های بازنشستگی، سن بازنشستگی و فاصله آن با امید به زندگی است که مدت زمان بهره مندی از مزایا و مستمری بازنشستگی را نشان داده است. باوجود افزایش پیوسته امید به زندگی در کشور طی چند دهه گذشته، نه فقط سن بازنشستگی با امید به زندگی تعدیل نشده، بلکه شکاف سن برقراری بازنشستگی و امید به زندگی بطور قابل توجهی نیز افزایش پیدا کرده است که در نتیجه آن دولت و مجلس شورای اسلامی در برنامه هفتم پیشرفت مبادرت به افزایش سن و سابقه لازم جهت احراز شرایط بازنشستگی در صندوق های بازنشستگی کردند. با این وجود بازنشستگی های قبل از موعد را که بواسطه قوانین مختلف تکلیف شده اند، هنوز می توان یکی از اصلی ترین دلیلهای این شکاف محسوب کرد. خروج زودهنگام در بعضی رسته های بیمه ای موجب می شود تا ضمن کاهش دوران بیمه پردازی، سنوات دریافت مستمری نیز افزایش یابد که در نتیجه آن بار مالی قابل توجهی به صندوق های بازنشستگی تحمیل می شود. افرادی که دوره تحصیلی آنان جزو سوابق خدمت شان محسوب می شوند بخش دیگری از گروههای با سن بازنشستگی پایین را می سازند.
وضعیت نامناسب سرمایه گذاری ها
با رشد مصارف صندوق های بیمه گر نسبت به منابع نقدی این صندوق ها، عملاً امکان سرمایه گذاری برای اغلب این صندوق ها وجود ندارد. همین طور شرایط اقتصاد کلانی نامناسب همچون تورم های بالا و به تبع آن بازدهی حقیقی اندک دارایی های صندوق ها، عدم وصول به هنگام دولت به تعهدات خود در قبال سازمان تامین اجتماعی، فقدان شفافیت کافی و نیز ضعف های مدیریتی و ساختاری در حوزه سرمایه گذاری در خیلی از صندوق ها وضعیت مطلوبی را ایجاد نکرده است.
تحمیل طرح ها و قوانین مغایر با اصول بیمه ای
طی چند دهه گذشته طرح ها و قوانین مختلفی در عرصه صندوق های بازنشستگی و بیمه های اجتماعی وضع شده که تعدادی از آنها مغایر با اصول بیمه ای بوده است. تعدد و تنوع این قوانین سبب شده این عامل نیز یکی از علل مهم وضعیت نامساعد پایداری مالی صندوق های بازنشستگی شود. برای اینکه این طرح ها و قوانین متعدد، افزایش تعهدات این صندوق ها از یک سو و از طرفی کاهش منابع آنها را به دنبال داشته اند. از جانب دیگر عمل نکردن صحیح دولت به تعهدات خود در قبال این قوانین و طرح های عمدتا با ماهیت حمایتی سبب شده صندوق ها از اصول بیمه ای همچون حفظ ثبات و پایداری مالی دور شوند. این خلط بین سیاست های حمایتی با سیاست های بیمه ای که منابع آن حاصل مشارکت افراد است، نوعی بی عدالتی در حق مشارکت کنندگان را نیز به دنبال دارد.
در یک نظام تامین اجتماعی چندلایه، طرح های حمایتی از طرح های بیمه ای مبتنی بر مشارکت از هم تفکیک می شوند. تعدادی از این قوانین و طرح ها که عمدتا به علت عدم تامین مالی، مغایر با اصول بیمه ای بوده و با اهداف اجتماعی و گاهی سیاسی و عموماً با کارکردهای حمایتی پیاده سازی شده اند، عبارتند از معافیت بیمه ای برخی کارگاه های تا حداکثر ۵ کارگر، طرح های گوناگون بازنشستگی قبل از موعد (نظیر بازنشستگی های قبل از موعد ماده ۱۰ قانون نوسازی صنایع کشور، بازنشستگی های قبل از موعد کارکنان دولت، بازنشستگی های قبل از موعد مشاغل سخت و زیان آور و... )، متناسب سازی حقوق بازنشستگان بدون در نظر گرفتن تامین مالی صحیح در بعضی ادوار، بیمه های حمایتی برخی اقشار با اتکا به درآمدهای ناپایدار و... است.
به نظر می آید در یک شیوه مقید به اصول بیمه ای ضروری است دولت بار مالی برآوردی هر کدام از طرح ها و بدهی های ناشی از قوانین و مقررات حمایتی تحمیل شده به سازمان تامین اجتماعی را به تفکیک بصورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور کند تا هزینه سیاست های حمایتی از منابع حاصل از مشارکت سازمان بیمه گر تامین نشود.
بودجه سال ۱۴۰۳ در ارتباط با صندوق های بازنشستگی
لایحه تقدیمی بودجه سال ۱۴۰۳ به مجلس نخستین بودجه پس از لایحه برنامه پنج ساله هفتم است. با توجه به این که این برنامه، نخستین برنامه پنج ساله پس از ابلاغ سیاست های کلی تامین اجتماعی است، انتظار می رود لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ به مثابه سند برنامه یکساله در جهت تحقق سیاست های کلی تامین اجتماعی و برنامه پنج ساله پیشرفت کشور باشد.
اعتبارات اختصاص یافته به صندوق های بازنشستگی
چارچوب نظام بودجه ریزی در کشور بگونه ای است که منابع و مصارف صندوق های بازنشستگی بعنوان نهادهای عمومی غیردولتی در بودجه کل کشور منعکس نمی گردد. با این وجود صندوق های بازنشستگی بوسیله محورهایی مانند کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان، کسور بازنشستگی شاغلین دولتی، مشارکت دولت در حق بیمه شاغلین کارمند و غیرکارمند، تکالیف قانونی و پرداخت مطالبات صندوق های بازنشستگی به بودجه عمومی مرتبط می شوند.
مطابق با بند «ر» تبصره ۶ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ متناسب سازی حقوق بازنشستگان کشوری، لشکری و فولاد از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده تامین مالی می شود. میزان برآوردی این مالیات در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ به میزان ۵۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. ازاین رو اعتبارات اختصاص یافته به صندوق های بازنشستگی کشوری، لشکری، فولاد و وزارت اطلاعات در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ با در نظر گرفتن مالیات مذکور به بیشتر از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان می رسد که نسبت به عدد مشابه سال قبل ۳۶.۹ رشد داشته است.
سالیانه درصد قابل توجهی از کل مصارف بودجه عمومی در جهت کمک به بازپرداخت تعهدات صندوق های بازنشستگی هزینه می شود. روند نسبت اعتبارات اختصاص یافته به صندوق های بازنشستگی مذکور به کل بودجه عمومی دولت از ۱۴.۶ درصد در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ به ۱۶ درصد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ افزایش پیدا کرده است.
افزایش ۲۴ درصدی اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری نسبت به سال قبل
بودجه مصوب صندوق بازنشستگی کشوری برای سال ۱۴۰۲، ۲۵۳.۴۷ هزار میلیارد تومان بوده که با احتساب کمک ۲۰۷ هزار میلیارد تومانی دولت در قانون بودجه همان سال، بیش از ۸۱ درصد از کل منابع صندوق مذکور وابسته به اعتبارات دولتی است. بر طبق گزارش ها سهم اعتبارات کمکی دولت از بودجه مصوب سال ۱۴۰۱ حدود ۶۷ درصد بوده که حاکی از رشد وابستگی نسبی صندوق به بودجه عمومی است. همین طور بر طبق منابع بودجه مصوب برای سال ۱۴۰۲، حدود ۱۳ درصد نیز از محل کسور بازنشستگی (کارمند و کارفرما) تامین می شود که دولت در اینجا بعنوان کارفرما حضور دارد. بعلاوه کمتر از ۱۰ درصد منابع این صندوق نیز از محل سرمایه گذاری ها تامین می شود.
ردیف اعتباری صندوق بازنشستگی کشوری در سال ۱۴۰۳ به ۲۵۶.۵ هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به مجموع اعتبارات به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ با افزایش حدوداً ۲۴ درصدی همراه بوده است. این صندوق از محل اضافه کردن یک درصد به نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت متناسب سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره ۶» بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ نیز بهره خواهد برد.
مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش افزوده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مجموعاً ۵۰ هزار میلیارد تومان است که البته سهم تفکیکی آن برای صندوق ها مشخص نمی باشد. یکی از نکات قابل توجه درباب اعتبارات اختصاص یافته این است که همچون سالهای ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ کسور شاغلین بیمه شده در دو دستگاه وزارت بهداشت و آموزش و پرورش بصورت جداگانه ارائه نشده و با بودجه اختصاص یافته در بودجه ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادغام شده است.
سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح
مطابق لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ میزان اعتبار سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح (لشکری) در این سال به بیشتر از ۱۳۲.۳ هزار میلیارد تومان رسیده که حاکی از رشد ۱۷.۴۵ درصدی است، البته این صندوق نیز از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت متناسب سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره ۶ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ بهره مند خواهد بود. مطابق با جدول ۹ لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش افزوده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مجموعاً ۵۰ هزار میلیارد تومان است که البته تفکیک آن برای صندوق ها مشخص نمی باشد. با وجود اختصاص بودجه های کلان از منابع عمومی کشور در سالهای اخیر به این بخش، پاسخگویی و شفافیت درباب نحوه هزینه کرد این اعتبارات اندک بوده و آمار و اطلاعات مالی جهت بررسی عملکرد این حوزه ارائه نشده است؛ ولی با عنایت به وضعیت این صندوق برآورد می شود مشابه صندوق بازنشستگی کشوری، سهم سود حاصل از سرمایه گذاری ها تامین منابع این صندوق نیز اندک بوده و عمده منابع مورد نیاز از محل اعتبارات عمومی تامین شود.
صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد
بودجه مصوب صندوق کارکنان فولاد برای سال ۱۴۰۲ به میزان ۱۵.۸ هزار میلیارد تومان بوده است. اعتبارات دولتی حدود ۶۱ درصد، درآمد حاصل از دریافت کسور بازنشستگی حدود ۲ درصد، وصول مطالبات از شرکتها ۴ درصد، سود حاصل از سرمایه گذاری ها حدود ۱۹ درصد، فروش سرمایه گذاری سهام و املاک مازاد حدود ۱۴ درصد از کلان منابع صندوق را در این سال تشکیل می دهد. در این صندوق ۹۴ درصد از مصارف به حقوق و مستمری و درمان و عیدی بازنشستگان اختصاص دارد.
نسبت اعتبارات دولتی به منابع بودجه صندوق در سال قبل حدود ۵۸ درصد بوده که در این صندوق نیز حاکی از وابستگی بیشتر صندوق به منابع عمومی است. بر طبق اطلاعات ارائه شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۳، اعتبار اختصاص یافته به این صندوق ۱۲.۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این عدد نسبت به سال قبل به میزان ۲۶.۸۸ درصد رشد داشته، البته این صندوق نیز از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت متناسب سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره ۶ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ بهره مند خواهد بود. این صندوق که یکی از صندوق های تحت نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است برای پرداخت مستمری بازنشستگان به بودجه دولتی متکی بوده و بیمه شده جدیدی نمی پذیرد.
صندوق بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر
اعتبار اختصاص یافته به این صندوق در بودجه سال ۱۴۰۳ مجموعاً به میزان ۴.۷۴ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل رشد ۱۲.۴ درصدی داشته است. این مبلغ جهت پرداخت سهم دولت بعنوان کارفرما در نظر گرفته شده است. رشد پایین اعتبارات این بخش در حالیست که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مسئولین صندوق، از بیمه شدن حدود ۲ میلیون و ۲۳۶ هزار نفر از زنان روستایی و عشایر دارای سه فرزند و بیشتر مشمول ماده ۲۱ قانون پشتیبانی از خانواده و جوانی جمعیت تحت پوشش این صندوق خبر می دهند. با توجه به نحوه تعامل دولت با این صندوق و تحمیل تعهدات مازاد بدون تامین منابع مالی، بیم آن می رود با ادامه وضعیت موجود این صندوق نیز به وضعیت سازمان تامین اجتماعی گرفتار شده و علاوه بر تحمیل تعهدات و ایجاد کسری منابع این صندوق نیز به بنگاهداری سوق داده شود.
سازمان تامین اجتماعی
هم اکنون سازمان تامین اجتماعی بعنوان بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور به حساب می آید. منابع مصوب در بودجه سازمان تامین اجتماعی در سال ۱۴۰۲، ۶۴۵.۵ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که حدود ۶۲ درصد از این منابع از محل وصولی های ناشی از حق بیمه، حق درمان مستمری ها و بیمه شدگان توافقی، خسارت و جرائم حدود ۳۳ درصد از محل وصول تعهدات دولت و تنها حدود ۵ درصد وصولی حاصل از سرمایه گذاری ها و فروش دارایی در نظر گرفته شده است.
بخش عمده مصارف سازمان به مستمری بازنشستگان، از کارافتادگان و بازماندگان متعلق می باشد و سهم اعتبارات در نظر گرفته شده برای سرمایه گذاری تنها ۱۱ درصد است. این سازمان اعتبار کمکی از بودجه دریافت نمی کند و و اعتبارات اختصاص یافته به آن در قوانین بودجه سالهای اخیر، جهت تسویه قسمتی از دیون دولت به این سازمان بوده است، برای اینکه طی چند دهه اخیر دولت به علت وضع قوانین و مقررات متعدد، تعهدات مختلفی را در قبال سازمان تامین اجتماعی پذیرفته است. اعداد مطالبات نشان داده است بار مالی این تکالیف از سال ۱۴۰۰ به سال ۱۴۰۱ به میزان ۵۰ درصد افزایش پیدا کرده و به ترتیب به حدود ۵۳.۸ و ۸۰.۷ هزار میلیارد تومان رسیده است. همین طور سازمان تامین اجتماعی سهم تعهدات دولت برای سال ۱۴۰۲ را ۲۱۴.۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته است.
دولت در سالهای ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به ترتیب ۳۲، ۸۹ و ۹۰ هزار میلیارد تومان (مجموعاً ۲۱۱ هزار میلیارد تومان) از بدهی های خودرا تسویه کرده و در سال ۱۴۰۲ نیز مطابق با جز «۱» بند «د» تبصره «۱۹» قانون بودجه سال مذکور مکلف بوده حداقل به میزان ۷۰ هزار میلیارد تومان از بدهی های خود به تامین اجتماعی را تسویه کند، البته باید در نظر داشت که این تسویه بوسیله تهاتر، واگذاری سهام بنگاه های دولتی، واگذاری نفت خام و میعانات گازی یا تضمین اصل و سود اوراق مالی اسلامی انتشار یافته بوده و منابع نقدی به سازمان تامین اجتماعی اختصاص نیافته است.
در بند «د» تبصره ۱۵ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ نیز دولت مکلف شده با رعایت سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نسبت به تأدیه بدهی قطعی حسابرسی شده خود به سازمان تامین اجتماعی، متناسب سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تامین اجتماعی، حداقل مبلغ ۱۳۰ هزار میلیارد تومان بصورت نقدی یا بوسیله روش های تهاتر، با رعایت اصل ۵۳ قانون اساسی واگذاری سهام شرکتهای بورسی و غیربورسی سودده، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی واحدهای تولیدی متعلق به سازمان تامین اجتماعی و شرکتهای تابعه، واگذاری اوراق بهادار اسلامی (رایج بازار پول و سرمایه) انتشار یافته توسط دولت، اعطای ضمانت نامه های دولتی و امتیازات مورد توافق و واگذاری طرح پروژه های دارای توجیه اقتصادی با درصد پیشرفت بالا و سایر موارد قابل واگذاری اقدام نماید. همین طور سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است گزارش تفصیلی عملکرد این بند را هر سه ماه یکبار به کمیسیون های برنامه و بودجه و محاسبات اقتصادی و اجتماعی مجلس ارسال نماید.
مطابق آمارهای ارائه شده، میزان بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی بیش از ۴۲۰ هزار میلیارد تومان برآورد می شود. این عدد با عنایت به برآورد سازمان تامین اجتماعی از تعهدات ایجاد دولت برای این سازمان در سالهای ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ بیشتر هم می شود. مجرای ایجاد بدهی های دولت به تامین اجتماعی عمدتا احکام قانونی می باشد. همچون مواردی که بار مالی قابل توجهی در سال های اخیر به سازمان تامین اجتماعی تحمیل کرده، طرح متناسب سازی حقوق بازنشستگان و مستمری بگیران خصوصاً در سالهای ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ است.
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، میزان هزار میلیارد تومان بعنوان یارانه بیمه ملوانان از محل هدفمندی یارانه ها در نظر گرفته شده است. به نظر می آید بار مالی تحمیل شده به سازمان تامین اجتماعی با هدف پشتیبانی از برخی اقشار بیمه ای به یک سیاست بیمه ای، بلکه یک سیاست حمایتی است و پس در حرکت به سمت یک نظام تامین اجتماعی چندلایه که در بندهای «۱، ۲ و ۵» سیاست های کلی تامین اجتماعی و نیز بند «پ» ماده ۳۱ برنامه پنج ساله هفتم منظور شده است. باید بین شیوه تامین مالی امور حمایتی و بیمه ای تمایز قائل شد، به این معنا که همچون ملوانان منبع تامین مالی هر یک از کمک های دولت جهت بیمه کردن اقشار توسط سازمان بیمه گر مشخص شود. پس انتظار می رود دولت بار مالی برآوردی هر کدام از این طرح ها و بدهی های ناشی از آنها را بصورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور کند.
متناسب سازی و نرخ جایگزینی حقوق بازنشستگان
یکی از موضوعات مهم و مناقشه برانگیز در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ موضوع متناسب سازی حقوق بازنشستگان و مستمری بگیران است؛ این مورد که در قوانین بودجه سالهای ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ نیز وجود داشت با هدف افزایش حقوق مستمری بگیران و بهبود کفایت مزایای دوره بازنشستگی صورت می گیرد. دولت ۵۰ هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ بعنوان متناسب سازی حقوق بازنشستگان سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد در نظر گرفته است. این مورد در برنامه های ششم و هفتم نیز مورد توجه قرار گرفته بود.
تکالیف قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه
ماده (۳۰) و بند «ب» ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه به موضوع متناسب سازی دریافتی بازنشستگان و مستمری بگیران پرداخته است. در بند «ب» ماده (۱۲) بیان شده است: «سازمان تامین اجتماعی موظف است مطابق قوانین مربوطه در طول اجرای قانون برنامه، حقوق بازنشستگان و مستمری بگیران را متناسب سازی کند.» همین طور در ماده ۳۰ قانون برنامه ششم توسعه و اصلاحیه آن مصوب سال ۱۳۹۵ بیان شده است «دولت مکلف است بررسی های لازم جهت برقراری عدالت در نظام پرداخت، رفع تبعیض و متناسب سازی دریافت ها و برخورداری از امکانات شاغلین، بازنشستگان و مستمری بگیران کشوری و لشکری سنوات مختلف را انجام دهد و در راستای تصویب در راه قانونی قرار دهد و اجرا نماید.» در ماده ۳۰ دولت فقط مکلف شده تا «بررسی های لازم در این خصوص را انجام دهد و با عنایت به اصلاح آن در سال ۱۳۹۶ تکلیف تصویب در راه قانونی و اجرا به آن افزوده شد.
از سال ۱۳۹۶ تاکنون، دولت بصورت سالیانه در قالب قوانین بودجه سنواتی مبالغی را برای همسان سازی یا متناسب سازی حقوق بازنشستگان صندوق کشوری و نیروهای مسلح اختصاص داده است.
تکالیف برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت
بند الحاقی «۱» ذیل جزء «ط» ماده ۲۹ برنامه پنج ساله هفتم مصوب مجلس بیان می کند: بمنظور عدالت در پرداخت حقوق شاغلان و بازنشستگان و نیز متناسب سازی حقوق بازنشستگان با ۹۰ درصد حقوق و فوق العاده های مستمر مشمول کسور شاغلان مشابه و هم طراز، دولت مکلف است تا آخر سال سوم برنامه اقدام لازم را به عمل آورد. این افزایش از سال ۱۴۰۳ در سال اول معادل ۴۰ درصد و در سالهای دوم و سوم هر کدام ۳۰ درصد مابه التفاوت تا ۹۰ درصد یاد شده خواهد بود.
همین طور مورد ۱ بند الحاقی «۲» ذیل جزء «ط» ماده ۲۹ برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت بیان می کند: «سازمان تامین اجتماعی مکلف است با تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در طول سه سال اول برنامه نسبت به متناسب سازی مستمری بازنشستگان و شاغلین اقدام نماید به نحوی که در انتهای سال سوم برنامه، نسبت مستمری بازنشسته به حداقل دستمزد همان سال، با ۹۰ درصد نسبت نخستین مستمری بازنشستگی به حداقل دستمزد سال برقراری مستمری متناسب شود.
این متناسب سازی در سال اول به میزان ۴۰ درصد و در سالهای دوم و سوم هر کدام ۳۰ درصد مابه التفاوت تا ۹۰ درصد یاد شده خواهد بود.» با عنایت به آن چه گفته شد؛ امروزه متناسب سازی یکی از موارد اصلی ارائه بار مالی به صندوق هاست.
برای سال ۱۴۰۳ برمبنای برآوردهای سازمان تامین اجتماعی و به ویژه مبتنی بر مصوبات ابلاغی در سالهای ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ (بیش از ۹۳ درصد بار مالی در ارتباط با این مصوبات است) بیش از ۱۶۸ هزار میلیارد تومان بار مالی پیش بینی می شود.
دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ برای تامین بار مالی متناسب سازی مستمری بازنشستگان سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد منبع مالیاتی جدیدی را در نظر گرفته است. مالیات یک شیوه تامین مالی پایدار و شفاف به حساب می آید و از تأثیر متناسب سازی بر تشدید کسری بودجه می کاهد. اما باید در نظر گرفت که در نظامات بیمه ای که مزایای در نظر گرفته شده در آنها برای مشمولین بصورت صریحی بیش از سایر افراد جامعه است باید پارامترها بگونه ای طراحی شود که تامین منابع بوسیله حق بیمه صورت گیرد.
تأدیه بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی از روش های مختلفی مانند واگذاری سهام شرکتهای بورسی و غیربورسی سودده، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی واحدهای تولیدی متعلق بّه سازمان تامین اجتماعی و شرکتهای تابعه فواگذاری اوراق بهادار اسلامی (رایج بازار پول و سرمایه) انتشار یافته توسط دولت و... در بودجه ۱۴۰۳ پیش بینی شده که امکان ایجاد منابع نقدی از آنها محل چالش جدی است و مواردی مانند مدیریت مصارف یا تامین منابع بوسیله درآمدهای پایدار که امکان تحقق و ظرفیت ایجاد درآمد نقدی بیشتری دارند در اولویت قرار دارد.
نرخ جایگزینی و کفایت مزایا
نرخ جایگزینی یکی دیگر از شاخصهای مهم نظام بازنشستگی است که ارتباط مستقیمی با میزان سخاوت در یک نظام بازنشستگی دارد. این شاخص از تقسیم نخستین مستمری دریافتی فرد به آخرین دستمزد مشمول کسور حق بیمه فرد محاسبه می شود. چنان که مشاهده می شود نرخ جایگزینی در سال ۱۴۰۱ برای مستمری بگیران صندوق بازنشستگی کشوری ۱۰۶.۵ درصد و برای مستمری بگیران سازمان تامین اجتماعی با در نظر گرفتن اقلام اضافی بر مستمری حدود ۹۲ درصد برآورد می شود.
این اعداد نرخ جایگزینی نسبت به خیلی از بیمه های اجتماعی در دنیا بطور قابل توجهی بالاتر است. برای نمونه در سال ۲۰۲۲ نرخ جایگزینی خالص از طرح های بازنشستگی الزامی در سن بازنشستگی عادی در میان کشورهای سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (OECD) حتی با در نظر گرفتن متناسب سازی های صورت گرفته در بعضی از این کشورها بطور متوسط حدود ۶۱.۴ درصد است و یا در اتحادیه اروپا این عدد کمتر از ۶۸.۱ درصد است. ازاین رو در ایران یک بازنشسته بطور متوسط در هر دو صندوق از نرخ جایگزینی بیشتری نسبت به سایر کشورها برخوردار می شود. با این وجود ذکر این نکته مهمست که با وجود افزایش مستمری ها در سالهای اخیر به عللی همچون تورم های بالای تحمیلی به صندوق ها و بازنشستگان، این مستمری همچون حداقل دستمزد وضع شده برای شاغلین نمی تواند هزینه های یک خانوار شهری (با احتساب هزینه های مسکن) را خصوصاً برای خیلی از بازنشستگان سازمان تامین اجتماعی پوشش دهد.
فقدان نظام تامین اجتماعی چند لایه منعطف و تبعات آن
فقدان وجود یک نظام تامین اجتماعی چند لایه منعطف و منسجم سبب شده تمام بار مالی مورد نیاز برای تحقق کفایت مزایا بر دوش لایه بیمه پایه قرار گیرد. این در حالیست که در خیلی از کشورهای پیشرو در عرصه بیمه های اجتماعی با طراحی و استقرار یک نظام بیمه ای حداقل دو سطحی (بیمه پایه و تکمیلی) در نظام تامین اجتماعی چند لایه علاوه بر توزیع فشار بار مالی در سطوح مختلف و کاهش تمرکز فشار بر یک سطح بیمه ای، تاب آوری نظام رفاهی در مقابل تغییرات جمعیتی و اقتصادی را نیز می افزایند که در نتیجه امکان کفایت مزایای بیشتری را نیز برای مستمری بگیران محقق می کند.
با عنایت به تغییرات جمعیتی در سالهای آینده و حرکت کشور به سمت پیری جمعیت، تشدید مشکلات صندوق های بازنشستگی و وابستگی بیشتر آنها به بودجه عمومی در روند سالهای اخیر، بروز بحران در وضعیت پایداری صندوق های بازنشستگی در آینده بطورکامل ملموس است. با این وجود در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ رشد وابستگی صندوق ها به کل منابع بودجه عمومی ادامه یافته و از ۱۴.۶ درصد در سال ۱۴۰۲ به ۱۶ درصد در لایحه سال ۱۴۰۳ رسیده است که ادامه این روند می تواند منجر به اختصاص مبالغ بسیار بیشتری از بودجه عمومی به این صندوق ها و تشدید کسری بودجه و تورم شود که به نظر کارشناسان و مسئولان باید بدان توجه بیشتری مبذول داشته و راهکاری برای حل این مشکل در دستور کار قرار دهند.
این مطلب را می پسندید؟
(0)
(0)
تازه ترین مطالب مرتبط
نظرات بینندگان در مورد این مطلب